Exposición de Motivos de la "Reforma Eléctrica" - Análisis Puntual

(YinYang/Getty Images/iStockphoto)

La trascendencia del proyecto de reforma a los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, apodada “Reforma Eléctrica” es tal que amerita un minucioso y granular análisis de su exposición de motivos, subrayando el potencial impacto de la misma. Es crítico que la población mexicana tenga presente la dimensión completa de esta iniciativa, sea o no iniciada en el sector energético.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

“La reforma constitucional en materia energética publicada en el Diario Oficial de la Federación de 20 de diciembre de 2013, significó un cambio normativo de carácter regresivo. Estableció un sistema eléctrico nacional cuyos verdaderos objetivos fueron el despojo, la desaparición de las empresas energéticas del Estado y el otorgamiento de beneficios ilimitados al sector privado.” (p.1)

Se denota de entrada una nítida visión de suma cero en donde las Empresas Productivas del Estado (PEMEX y CFE) y las empresas privadas son antagónicas. En cambio, la visión de la Reforma Energética de 2013 era una donde PEMEX, CFE y privados podían actuar como competencia, socios y clientes a la vez, sobre la premisa de regulaciones de piso parejo, donde en una primera etapa se liberalizan los monopolios en materia eléctrica e hidrocarburos para permitir la participación privada, manteniendo áreas estratégicas en manos del Estado (transmisión y distribución en el caso eléctrico; exploración y extracción en el caso de los hidrocarburos).

La segunda etapa consistía entonces, una vez consolidada la participación privada en los diferentes eslabones de la cadena, en dotar tanto a PEMEX como a CFE de las herramientas y operatividad necesaria para poder competir eficiente y eficazmente en un mercado abierto. Es quizás en esta etapa donde la Reforma quedó a deber ya que, a pesar de importantes cambios dentro de la estructura de las Empresas Productivas del Estado, aún no les ha sido conferida la autonomía necesaria para garantizar que puedan disponer de sus recursos, tanto humanos como de capital, de manera independiente a la línea dictada por el gobierno federal.

A siete años de la implementación de la Reforma Energética, tanto PEMEX como CFE siguen operando y con un papel preponderante en sus respectivos frentes. En el caso específico de CFE, cabe recalcar que, tras la implementación de la Reforma Energética, presentó utilidades netas en 2016, algo no visto desde 2010. No sólo eso, sino que fue hilando utilidades netas cuatro años seguidos.

Fuentes: CFE Plan de Negocios 2021-25; CFE Informe Anual 2020

Asimismo, cabe recordar que además de que CFE mantiene un monopolio en transmisión y distribución, es también a la fecha la única empresa que opera en el rubro de suministro básico. También mantiene el control en materia de generación nuclear y la propiedad de 60 plantas hidroeléctricas. Controla también al menos 73% de la comercialización total de energía ya que los Productores Independientes de Energía (PIE) están obligados a vender su energía exclusivamente a la CFE. En el caso de las Subastas Eléctricas de Largo Plazo, generadores privados venden una gran parte de la producción de manera exclusiva de CFE. Considerando lo anterior, es difícil plantear un escenario de desaparición de la Empresa Productiva del Estado.

En el rubro de beneficios ilimitados, cabe recordar que la Reforma Energética propició 3 cambios constitucionales (Artículos 25, 27 y 28 Constitucionales); 25 nuevas leyes secundarias, 11 leyes reformadas, 11 nuevos reglamentos y 9 reglamentos reformados. Reforzó a la Comisión Reguladora de Energía (CRE) y le otorgó nuevas atribuciones en materia de determinaciones tarifarias en los rubros eléctrico y de combustibles, así como la aprobación de las bases de las licitaciones inherentes a las Subastas Eléctricas de Largo Plazo y Mediano Plazo, entre otras.

La Reforma también subrayó la importancia de contar con manifestaciones de impacto social y ambiental en todo desarrollo de proyecto de generación al requerirlos por ley cuando los privados quisieran presentar proyectos en dichas subastas. Con dicho entramado regulatorio y la creación de un conjunto de autoridades coordinadas, fuertes, técnicamente sólidas y transparentes, queda claro que el actuar tanto de CFE como de los privados quedaba acotado a ambos elementos, por lo que no se puede decir que los beneficios al sector privado fueron ilimitados.

"Aumentó el menoscabo de los derechos históricos de la Nación sobre el patrimonio energético, el desmantelamiento de una industria eléctrica de carácter integral - resultado de décadas de enormes esfuerzos ciudadanos y gubernamentales -, concluyendo con el debilitamiento del Sistema Eléctrico Nacional, la seguridad energética y la seguridad nacional.” (p.1)

Si bien se liberalizaron eslabones clave en la cadena de valor de la industria eléctrica (principalmente generación y comercialización), lo anterior no significa un desmantelamiento de la industria eléctrica de carácter integral. Más bien, este párrafo sostiene una equivalencia directa CFE = industria eléctrica, lo cual es cierto cuando se trata de una estructura monopólica; no así en un mercado de competencia.

La naciente industria eléctrica competitiva del país, en cuanto a ella, se porta bien: cerca de 9 GW de capacidad instalada limpia y renovable nueva resultante de las tres Subastas de Largo Plazo que se llevaron a cabo en la administración pasada, por una inversión cercana a los US$9 mil millones. Según el Sistema de Información Energética (SIE) de la SENER, en 2015 la CFE contaba con líneas de transmisión por una longitud total de 690,580 km. Para 2016 ya se contaban 714,801 km.

Datos más actualizados, como el Programa de Desarrollo del Sistema Eléctrico Nacional (PRODESEN) 2021-2035, no toman en cuenta redes particulares pero se siguen observando adiciones entre 2019 y 2020:

ADICIONES EN INFRAESTRUCUTRA DE LA RNT EN 2019-2020 (km)

Fuente: PRODESEN 2021-203

Como parte de la Reforma a la Ley de la Industria Eléctrica (LIE), se creó el Fondo de Servicio Universal Eléctrico (FSUE) en 2014, con el objetivo de alcanzar 99% de cobertura eléctrica nacional. En 2016, el FSUE ya generaba recursos derivados del Mercado Eléctrico Mayorista (MEM) a través del Centro Nacional de Control de Energía (CENACE), mediante el excedente de ingresos resultante de la reducción de pérdidas técnicas, sanciones cobradas por el CENACE a la industria y la posibilidad de recibir donaciones de parte de terceros.

Para finales de 2017, se tenían MX$1,200 millones listos para beneficiar a 200,000 mexicanos todavía sin acceso a electricidad. Más recientemente, el Director General de la CFE, Manuel Bartlett, dio a conocer que gracias al FSUE, la CFE instaló 47 sistemas solares con una capacidad instalada de 2,763 kWp para iluminar el hogar de 2,087 familias.

En el nuevo modelo energético mexicano, el Estado sigue siendo el rector de la política energética. El ejecutivo nombra a los funcionarios que dirigen los organismos reguladores de la industria (CRE, CNH, ASEA), con la aprobación previa del Senado. A su vez, los reguladores tienen la encomienda de traducir la política energética delineada por SENER en regulación. Acorde a sus estatutos:

La Comisión Reguladora de Energía (CRE) tiene a su cargo el “fomentar el desarrollo eficiente de la industria, promover la competencia en el sector, proteger los intereses de los usuarios, propiciar una adecuada cobertura nacional y atender a la confiabilidad, estabilidad y seguridad en el suministro y la prestación de los servicios,” acorde al artículo 42 de la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética (LORCME). Regula y promueve el desarrollo eficiente de:

• El transporte, almacenamiento, distribución, compresión, licuefacción y regasificación, así como el expendio al público de petróleo, gas natural, gas licuado de petróleo, petrolíferos y petroquímicos;

• El transporte por ductos, almacenamiento, distribución y expendio al público de bioenergéticos, y

• La generación de electricidad, los servicios públicos de transmisión y distribución eléctrica, la transmisión y distribución eléctrica que no forma parte del servicio público y la comercialización de electricidad.

La Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) tiene entre sus objetivos estratégicos el:

• Garantizar la maximización del valor de los hidrocarburos de la Nación.

• Impulsar el aumento de las reservas de hidrocarburos y del potencial petrolero del país.

• Fortalecer las capacidades de asesoría técnica y generación de conocimiento del sector energético.

• Fortalecer el desarrollo integral del personal para generar un capital humano de excelencia.

• Asegurar la mejora continua de la regulación en materia de exploración y extracción de hidrocarburos.

• Asegurar una atención eficiente y de calidad a los entes regulados.

La Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente (ASEA) tiene como misión “garantizar que las actividades del sector hidrocarburos se desarrollen con criterios de protección al ambiente, bienestar social y desarrollo económico.”

Los tres reguladores juntos conforman el Sistema de Reguladores del Sector Energético. Con el fin de ofrecer una permisología eficiente, los tres reguladores crearon la Oficina de Asistencia Coordinada del Sector Energético (ODAC), en aras también a consolidar una operación sistemática que atienda de manera coordinada las necesidades de la industria.

El CENACE, antigua subdirección de CFE y ahora organismo público descentralizado, es el encargado del control operativo del Sistema Eléctrico Nacional. También supervisa la operación del Mercado Eléctrico Mayorista y, por estatuto, garantiza la imparcialidad en el acceso a la Red Nacional de Transmisión y a las Redes Generales de Distribución. El Consejo Directivo de CENACE está conformado por funcionarios de SENER, Hacienda, de la Secretaría de la Función Pública (SFP) y del propio CENACE.

En cuanto a seguridad energética se refiere, ésta se puede lograr:

• Utilizando diferentes fuentes de generación, privilegiando las que no dependen de combustibles para evitar el impacto de la variación de precios en dichos insumos.

• Diversificando el parque de generación con un número amplio de generadores. Al día de hoy, adicionalmente a la CFE, existen 57 generadores despachando energía en el Mercado Eléctrico Mayorista, en pro de un suministro diversificado, seguro, limpio y continuo.

En el rubro de seguridad nacional, es cierto que nuestra matriz energética depende fuertemente del gas natural, siendo este combustible la fuente de generación de más de la mitad de la electricidad del país.

Fuente: PRODESEN 2021-203

No sólo eso, al día de hoy México importa más de la mitad de sus necesidades de gas de una única fuente: Estados Unidos.

Fuente: SENER, Prontuario Estadístico Gas Natural, Octubre 2021

Con el fin de repotenciar la producción de gas natural en áreas económicamente viables identificadas por la CNH, ésta preparó las Rondas de Licitación 3.2 y 3.3 para contratos para exploración y explotación de hidrocarburos programadas que estaban programadas para Febrero 2018. Ambas rondas contemplaban campos con ricas reservas en gas natural. Ambas rondas fueron canceladas por la presente administración al tiempo que Pemex por sí sola no ha sido capaz de incrementar su producción de gas natural desde 2007, manteniéndose por debajo de las importaciones desde 2015.

Sin el repotenciamiento de la producción nacional de gas natural, será difícil seguir el precepto de soberanía energética que pregona la actual administración, al tiempo que en su Plan de Negocios 2021-25, la CFE plantea el desarrollo de 8 nuevos ciclos combinados, mismos que funcionan a base de gas natural.